应对我国加速老龄化背景下养老困境的 对策建议

朱学庆
2019-05-17
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作为世界上唯一一个老年人口超亿人的国家,我国人口老龄化形势日趋严峻,预计2025年将迈入老龄国家行列,养老、医疗、照料等诸多问题将集中呈现、同步爆发。如何抓住历史窗口期,积极应对人口老龄化现状,解决千家万户关注的“老有所养”问题,已成为新时代化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾所必须直面的重大课题。本文从立足当前和着眼未来的角度出发,力求在学习借鉴世界各地先进经验、有益探索的基础上,就如何做好养老服务供给侧改革进行了思考,提出了对策,以期为破解我国老龄化时代背景下的养老困局,在思路、方法、路径、策略上,提出具有针对性、可操作性的意见和建议。

关键词:老龄化养老模式对策建议

我国已进入老龄化社会,老年人口持续快速增长,人口老龄化形势日益严峻,已经对我国的经济增长潜力、社会保障体系、劳动力供给格局以及人民群众福祉等都带来了重要影响。能否客观准确地把握我国人口加速老龄化形势,有效破解由此带来的养老困局,事关国家发展全局和亿万百姓福祉。

一、我国加速老龄化带来的严峻挑战

我国是世界上唯一一个老年人口超1亿的国家2018年底,我国60岁以上老年人口超过2.49亿,占总人口的17.9%,其中65周岁以上1.67亿人,占总人口的11.9%。预计到202560岁以上老年人将达到3亿,2035年将突破4亿,2050年前后将达到4.87亿的峰值,届时约占总人口的1/3,其中80岁以上高龄老年人预计将超过1亿,约占世界高龄人口总量的1/4。近几年我国每年新增老年人口近1000万,从老龄化社会到老龄社会,法国用了115年,英国用了47年,德国用了40年,日本用了24年,我国预计用25。这意味着发达国家近半个世纪甚至更长时间分阶段逐步呈现的养老、医疗、照料等问题,将在我国短时期内集中呈现、同步爆发。此外,增速还体现在老少比和抚养比上,2018年我国老年人口数量首次超过0-14岁人口数量,老少比迎来历史性拐点。以65岁以上老年人口与劳动力人口(15-64岁)之比作为老年抚养比来看,2018年我国老年抚养比达到了17%(创历史新高),预计到2050年,我国将面临100个劳动年龄人口要抚养71个老人的沉重压力,应对人口老龄化的形势十分严峻。

养老服务供需矛盾突出。一方面,我国现有的社会养老机构建设滞后,设施设备不健全。2018年底,全国养老服务机构不到3万个,养老床位数仅为746.4万张,每千名老年人拥有的养老床位数不足30张,相比于发达国家50-70张床位数还存在较大差距。另一方面,老年人对养老需求叠加并日益呈现多样化趋势,除了满足基本的生活照理之外,他们更渴望通过陪伴得到精神慰藉和及时享受到便捷高效的卫生医疗服务,甚至是更高层面的获得感和幸福感。2018年,我国失能老年人超过4000万,按照每4名失能老人配备一名养老护理员的标准,目前需要1000多万名养老护理员。然而,我国现有养老护理员仅50万人,取得资格的更少。由于数量不足、专业知识欠缺、福利待遇较低,所提供的养老服务质量普遍不高。

现有社会保障体系面临挑战。从养老保险来看,随着人口老龄化加剧,退休参保人数呈直线上升趋势,预计每年将增加约200万人,财政负担加重。从医疗保险来看,老年人的就医需求庞大,导致医疗保险基金支出压力较大。此外,现行城镇居民基本医疗保险制度对60岁及以上老人缴费有财政补贴,又间接增加了政府支出。社会养老问题缺乏制度性保险支撑。

老无所的状况日趋严重。目前第一代独生子女已接近40岁,其父母大多步入老年,独生子女421”形式的家庭结构使得赡养老人负担沉重。此外,随着越来越多的家庭趋于小型化,加之城市生活节奏加快,年轻子女陪伴父母的时间变少,空巢独居老人数量剧增目前已超过1亿人,他们的情感问题无法解决,生病住院也缺少护理照顾。对于失独家庭、贫困家庭中的老人,老无所养的情况更令人堪忧,冲击社会道德底线的事件时有发生。

针对我国加快老龄化的严峻形势,党中央高度重视,做出一系列决策部署。党的十八大以来,习近平总书记围绕群众密切关注、理论亟待解答、工作急需破解的重大老龄问题,先后近20次做出重要指示批示习近平总书记强调:“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一,老年人口数量最多,老龄化速度最快,应对人口老龄化任务最重。满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题,事关国家发展全局,事关百姓福祉,需要我们下大气力来应对。”党的十九大报告指出:“积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展”。国家围绕完善养老服务改革,先后密集出台了300多个涉老的政策文件。在2018年新一轮机构改革中,组建国家卫健委、医疗保障局,尤其是民政部在机构普遍精简的背景下增加立养老服务司,从制度和机构上为做好老龄工作打下坚实基础。国务院及各级政府积极贯彻党中央决策部署,务实推进养老事业发展。在2019年《政府工作报告》中,“养老”两字出现多达16处,特别是李克强总理在“两会”结束时举办的记者招待会上,专门就“大力发展社区养老”作详细阐述,不仅体现对老龄和养老工作的高度重视,也为我们做好老龄、养老工作增添了信心,指明了方向。

二、内外应对人口老龄化的经验和做法浅析

一些国家和地区在创新管理服务理念、健全养老服务模式、完善政策保障体系等方面的经验,值得借鉴。

1.先进的管理服务理念

1)倡导人本化服务理念。日本、美国、欧洲、香港、台湾等地在养老服务方面充分考虑老年人的全方位需求,积累了比较先进的服务水平和运营经验,尤其是倡导“以长者为尊、以服务为荣“协助长者发挥自身潜能”、“关心老年人就是关心你自己”等理念,旨在提供诸多人性化、个性化的养老服务。

2倡导终身受教育理念。英国、法国创办第三年龄大学,作为实施老年教育的重要平台。美国出台多部有关老年教育的法令,保障老年教育依法实施。日本、台湾等地创立了老年教室、老年大学、放送大学等教育方式,使老年人老有所学,充实生活,积极融入社会。发展老年教育已经成为发达国家应对人口老龄化的重要措施。

3倡导智慧养老理念。日本建立了包括老年人健康、医疗资源、为老年人服务的社会资源等信息在内的大数据库,及时为老年人提供服务或救助。日本、欧美等国还开发了针对老年人护理、情感交流、残障辅助等功能的智能机器人,利用大数据和机器人化解老龄化难题。

2.完善的政策保障

1)养老保障体系。建立起由政府、企业和个人共同承担的养老保障制度已成为老龄化国家的共识。不同国家的养老保障制度各有特色,如日本建立的是“全民皆保”的年金制度,按照国内的劳动力结构,将年金制度细分为多个层次,分别覆盖不同的社会群体,提供不同水平的养老保障;瑞典通过在养老保险制度中引入名义账户和积累账户,缓解转型成本压力和抑制提前退休行为。

2)护理保险制度。通过建立护理保险来缓解老年人的经济负担,保证晚年生活质量。日本强制性地将40岁以上的人都纳入保险范围,提供包括保健、医疗、福利在内的一系列综合性服务,政府承担大部分费用。德国参加医疗保险的国民必须参加护理保险,对选择居家护理的老人除了支付护理保险金外,还给予护理津贴。

3)老年医疗保障制度。医疗费是老年人的主要开销之一,美国、英国、德国、法国、日本等国制定了老年医疗保障制度的相关法律,将老年群体纳入医疗保障范围。英国规定居住满3个月的人,均可享受国民健康服务,老年人是主要受益者;美国老年医疗保险覆盖全国绝大多数老年人;日本为老年人提供疾病治疗、预防、健康促进等全程式的医疗保障服务。

3.多层次多样化的养老服务模式

1)居家养老。在亚洲国家比较常见,由具有血缘关系的子女或亲属对老人进行赡养。新加坡作为第一个为“赡养父母”立法的国家,鼓励儿女与老人同住。日本注重老年人居家养老、居家护理,对照顾70岁以上父母的,可享受减税政策。我国南京、苏州等地打造“虚拟养老院”,借助信息技术和网络平台,为居家老年人提供养老服务。

2)社区养老。社区养老是欧美一些福利国家主要的养老模式。美国建设了大量针对老年人的身体状况、心理特点、收入水平、需求差异的特色养老小区。瑞典充分考虑医疗、家政和临终关怀等需求,建立完善的社区养老服务体系。英国、香港等地开展对老年人的社区照顾服务。浙江嘉兴、武汉等地近年来也大力推进老年宜居社区建设,打造“社区综合养老服务体”。河南郑州推进智慧社区建设,通过互联网与传感器将社区内的老年人数据信息与社会服务机构联系起来,为老年人提供服务。

3)机构养老。老年人集中居住在专门的养老机构中,更多基于长期照料需求,在发达国家较为普遍。美国建有养老机构2万多家,全面覆盖各阶段护理需求的老年人。英国在20世纪90年代养老机构建设基本实现私有化,目前有养老院和疗养院约1.8万家。瑞典早在20世纪70年代就建立了270多个私营老年护理机构,为高收入的老年人提供个性化服务。日本在20世纪80年代出资建立并普及托老所,提供短期入住、护理和治疗服务

此外,国内外一些地区还积极探索发展以房养老、异地养老、旅居养老、互助养老等多样化的社会养老模式,也为我们发展多元养老服务提供了有益借鉴。

三、应对养老困境的对策建议

应对人口老龄化背景下的养老困境是一项复杂庞大的系统工程,需要更新思想观念、强化政策保障、创新养老模式、完善支撑体系,积极有效破解养老服务困局。

1.树立积极的养老理念,构建尊老、敬老、孝老的社会环境

积极应对人口老龄化,关键在于转变思想观念,树立积极健康的养老理念,将老龄人口压力转化为社会发展动力。

1)树立全新的养老理念。一是广泛开展人口老龄化国情教育,增强人口老龄化国情意识,消除对老年人的偏见和歧视,营造全社会关心、支持、参与积极应对人口老龄化的良好氛围,引导全社会关爱、尊重、帮助老年人,培养老年人自立、自尊、自强的自爱意识。二是加大对现代养老理念的舆论宣传,树立以人为本的服务理念,加强对老人的人性化关怀,努力为老年人提供一个享受健康乐趣、拥有平等尊严的生活环境。三是各级各类养老服务机构要坚持以老人为中心的理念,在环境设计、照顾服务、餐饮质量、专业护理以及休闲娱乐的安排等,都要满足老年人不同层次、不同类型的需求,提供高质量、多样化、人性化的养老服务。四是对老年人而言,要摒弃陈旧思想,改变传统的“养儿防老”“多子多福”观念,改变“宁可在家孤独,也不到机构享福”的思想,树立新的养老理念,尝试现代新型养老模式,以积极的行动、健康快乐的生活,为形成新时代新的养老模式和理念作出贡献

2老年人积极发挥余热,老有所为。老年人的智慧和经验,是一生的积累,也是社会的宝贵财富。要努力创造条件,鼓励支持老年人积极参与经济、政治、文化、社会建设活动,使老年人的参与权利得到保障、参与愿望得到尊重、参与才能得到发挥。要鼓励有一技之长、身体健康、本人有意愿、市场有需求的老年人退休后再就业,探索改革养老金发放方式,建立工作时间越长领得越多”的推迟领取递进制,对老年人创业给予资金、税收减免支持。要发挥好广大离退休老干部的示范带动作用,利用其威望优势、经验优势、群众工作优势,在社会治理、经济发展、环境保护、正风肃纪、关心下一代等方面发挥积极作用以党员老干部为骨干,吸引更多身体条件较好、有服务意愿的老年人加入志愿服务团队,开展“时间银行”互助服务,在全社会倡导价值养老、阳光养老。低龄活力老人应保持老有所为、老当益壮的健康心态和进取精神,在力所能及的情况下,发挥余热、奉献社会高龄老人也要尽可能减少给社会和家庭带来的负担,避免因“婴儿式养老”“包办式养老”等方式陷入“被失能”。

2.加快完善社会保障制度,多渠道拓展养老服务支付渠道

我国目前针对老年人养老服务需求的社会保障体系主要依赖养老保险和医疗保险。人口老龄化加剧会直接增加养老保险和医疗保险相关支出,对社会保障体系造成一定冲击。为此,需要多渠道增加老年群体收入,建立多层次长期照护保障制度,提高社会保障能力和全社会对养老服务的消费力。

1)加快构建社会化长期照护保险制度。一是完善我国有关老年人长期护理保险的立法,将长期护理资金的来源、筹资水平、待遇标准及发放等进行规范,减轻失能老年人及其家庭购买养老服务的经济负担;二是通过国家财政补贴、划转部分医疗保险形成基本保障资金,社会救济、慈善捐赠形成补充资金,企业和个人缴纳形成主体资金,构建社会化长期照护保险;三是在全国范围内制定统一的实施对象、统一的缴费比例、统一的给付标准等,分阶段逐步扩展或提高。

2)加强政策引导企业年金、个人养老计划发展。通过加大递延纳税等优惠政策方式鼓励企业建立年金制度,扩大企业年金参与率,鼓励企业年金与品牌化、连锁化养老服务机构建立员工养老服务保障合作机制。通过税收减免,鼓励金融机构针对老年人开发个人养老计划产品,支持养老计划产品与标准化养老服务挂钩。同时,通过相关法规和条例,切实保障老年人合法权益。

3)多渠道增加老年群体的财产型收入。一是加快发展储蓄性养老保险建设,逐步形成社会基本保险为主,同时辅以商业保险、个人储蓄的多支柱、多层级的社会保障模式。通过税收减免,支持老年金融创新,丰富针对老年群体的保险、基金、信托等金融产品。二是探索建立具有中国特色的以房养老模式,充分挖掘老年人的财产型增值收入,鼓励商业保险机构在城市普遍开展老年人住房反向抵押养老保险业务同时,可以引入长期护理保险与“以房养老”保险产品有效融合。三是探索非抵押以房养老,与房屋租赁平台合作,为老年人提供“以租养老”等服务。四是农村可尝试“以地养老”,将老年人拥有的土地反向抵押,获得与其生命等长、周期性的收入。

3.创新发展养老模式,满足多样化、多层次养老服务需求

不断探索和完善由政府、市场、家庭和社会共同建设的养老服务体系,形成多元化的养老服务模式。完善“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系,积极发展多样化的社会养老服务体系,是积极应对人口老龄化的重要任务。

1有效提升居家养老能力。一是建立健全家庭养老支持政策,巩固家庭在养老中的基础作用。加强家庭养老支持政策的顶层设计,如个税改革已设置赡养老人专项附加扣除,建议下一步采取家庭补贴、照料假期、喘息制度、居家养老咨询服务、家庭成员护理技能培训等措施,减轻家庭成员照料赡养老人的负担,补充和强化家庭养老功能。二是开展老年人家庭适老化改造,重点配备无障碍通道、燃气泄漏提醒、火灾提醒、紧急呼叫按钮等设施。同时,大力开展老年人家庭照料者支持行动,以政府购买服务方式为老年人家庭照料者提供情绪支持、喘息照护支持和照护管理支持,并为家庭照料者联系所需照护资源。三是创新居家养老服务模式,养老机构要发挥溢出效应,积极向社区开放,提供居家上门、康复训练、助餐、培训支持等服务。社区托养机构要释放辐射效应,以社区内各类日托、全托设施为基点,及时响应社区老年人养老服务需求,并将专业服务延伸进家庭。推行智能化居家养老服务系统,为居家老人提供实时、便捷、高效、优质的服务。

2力发展社区养老服务。一是完善社区养老服务设施配建、移交制度,破解社区养老服务缺乏场地难题。重点建设一批集养老护理、日间照料、居家养老、文化娱乐等功能于一体的社区养老服务中心,培育一批连锁化经营的龙头企业和社会组织,保证社区养老服务有场所、有设施、有服务组织。大力推动“长者饭堂”建设,开展老年人营养均衡配餐研究,为老年人提供便捷、安全、实惠的助餐配餐服务。二是以提升社区卫生服务机构服务能力和培养全科医生人才队伍为重点,为社区老年人提供专业和规范的日常护理、慢性病管理、康复、健康教育和咨询、中医保健等服务,提高社区养老医疗服务专业化水平。通过大数据统计预测技术,及时精准地为老年人提供养护服务。三是规划建设一批以健康养老服务功能为核心的地产项目,配套公共服务设施建设,为老年人营造方便宜居的生活社区。住建部门要明确规定新建小区必须规划建设老年照护场所,积极推动老年人居住区公共设施适老化改造和无障碍设施建设,推进老旧居住(小)区改造、棚户区改造、农村危房改造等工程,优先满足符合住房救助条件的老年人的基本住房安全需求,推动一批老旧居民社区进行适老化改造升级为老年人宜居社区。

3)高质量发展机构养老。一是满足社会养老服务多元化需求,大力发展颐养型、养护型和护理型养老服务机构。城市内成熟社区或新建住宅区,要规划建设一批规模化、连锁化、品牌化,拥有专业化管理团队、护理团队的医养结合型养老机构。二是推进养老服务标准化、规范化、信息化建设,提升养老机构服务能力在全国布点建设一批“智慧养老院”,整合睡眠加测、健康管理、智能安防监控、人脸识别等智能硬件,改善老年人服务体验,降低人力成本,实现精准高效管理。三是依托各地的生态环境和长寿资源优势,培育发展一批资本雄厚、竞争力强、影响力大、管理运营效益好的大型养老服务机构和健康养老项目,在全国布局建设一批健康养老示范基地,发展导向特色鲜明、服务紧密融合、产业紧密协同、资源高度集聚、政策衔接配套的养老服务集聚区,丰富养老服务内容,提升服务品质,不断满足老年人多样化、多层次的服务需求。

此之外,要积极发展多样化的社会养老模式,如异地养老,也就是旅居养老或候鸟式养老,充分利用我国幅员辽阔,北凉南暖的优势,鼓励有条件的老年人到环境不同、生活方式不同、消费标准不同的地区养老,建设一批“老人村”、度假养老社区等。还要鼓励发展互助养老抱团养老、同居养老、结对养老等模式

4.聚焦关键问题,完善全方位的养老服务支撑体系

积极应对人口老龄化,离不开强有力的体系支撑,亟需在医疗卫生、教育、人才等方面打牢基础。

1)完善医疗支撑体系。一是强化老年人健康管理。加大老年医疗公共卫生投入,扩展老年健康管理项目内容,加大老年健康教育力度,加强老年人自我健康管理。促进提升老年人复原力,从国家层面建立老年健康评估和老年疾病筛查干预制度,有效降低慢性疾病、过早死亡等负担。二是扩大老年医疗服务供给。加强专业化老年医疗康复机构建设,以老年人卫生健康需求为中心,支持老年病、康复、长期护理、慢性病、安宁疗护等医疗机构建设。强化老年人重点疾病规律、健康需求等监测和研究,支持心脑血管、脑卒中、阿尔茨海默等老年重点疾病专科建设。研究制定为居家老年人提供上门医疗卫生服务标准规范,支持基层医疗卫生机构、民营医疗机构为居家老年人提供上门健康养老服务。三是加快推进医养结合发展。建立分级分类的医养结合服务体系,制定医养结合机构建设标准、服务规范标准、收费标准,推动医养结合规范有序发展;制定医养结合机构建设和补助政策,提高医疗机构参与养老服务的积极性;制定发展医养结合产业的政策措施,在用地、税收、水电等方面给予优惠,引导各地对闲置可利用的社会资源进行整合改造建设医养结合机构;加快发展适合老年人的健康管理类可穿戴设备,促进智慧健康养老服务精准高效。

2)完善教育支撑体系。一是加强对老年教育的管理和指导。制定老年教育发展规划,明确教育部门具体负责实施和指导,民政、卫健委、老干部等涉老部门分工协作,建立上下联动工作机制,经费纳入养老服务业发展资金中统筹考虑,基础设施建设纳入城乡建设总体规划和政府民生工程。二是明确老年教育的目标定位。至2035年,基本建立起党委政府主导、教育部门及公益性教育机构引领、市场教育资源补充,惠及全体老年人的终身教育工作体系。通过大力推进老年教育,倡导健康养老,加强心理关怀,弘扬优秀传统文化,激发正向能量,满足老年人身养”“心养”“文养”“德养”“和养的需求。三是推进教育资源改革。着力破解老年大学等“一座难求”等问题,增加公共教育资源有效投入,整合部门单位的教育网络、师资系统、活动场所等,大力推广家门口老年大学建设。大力发展网络课堂、智慧教学等,推动终身教育的持续发展。四是搭建社会力量的支持平台。引入众筹理念,鼓励社会投入、支持老年教育发展。加快老年教育服务队伍培训培育,完善老年协会、文化团体等建设与管理。推动老年教育产业发展,出台优惠扶持政策,积极引导各种经济主体参与老年教育市场。

3)完善人才支撑体系。一是加大老年相关专业人才的培养力度。积极构建“学历教育-职业培训-企业内训”三级人才培养体系,建立养老服务培训机制。在养老护理类专业领域率先试点“学历证书+职业技能等级证书”制度,让养老护理学生在获得学历证书的同时,积极取得护理、康复等多类岗位职业技能等级证书,更好地适应从业需求。二是稳定留住养老服务人才。建议国家参照师范专业的做法,给予学费和就业政策倾斜,吸纳优秀学生进入养老护理领域。打通养老护理人才晋级渠道,鼓励卫生专业技术人才、家政服务人员、医院护工和城镇就业困难人员从事养老服务,鼓励退休医务工作者、低龄活力老年人参与提供为老服务。提高养老护理人员的薪酬待遇,落实相应的职业保障,提高其社会地位和工作价值认可度。三是搭建中国东盟养老服务合作平台。未来我国养老护理人员将大量短缺,为了应对人口红利衰减和行业用工不均衡匹配难题,探索引进外籍护工。我国周边的印尼、老挝、菲律宾等东盟国家人力资源丰富,劳动力成本低,可以参照发达国家和地区引进外籍护的做法,积极引进东盟国家的劳动力填补我国养护人员短缺空缺。积极搭建东盟人才资源开发平台加快建立与东盟国家的专业人才交流、培训合作机制,广泛开展我国与东盟国家在养老护理人员、管理人员、社工等专业人才培训和学术交流,共同培养高素质的养老服务人才着力解决我国养护人员短缺、能力不足、素质不高等问题。

走出困境,路在脚下我们应当充分认识到我国人口老龄化迅猛发展的态势和现状,辩证看待人口老龄化带给我国的现实困境和发展机遇,在养老理念、保障制度、服务模式、体系支撑等方面积极创新,有效破解我国加速老龄化带来的养老困境,使数以亿计的老年人实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐的愿景目标。


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